Lausunto 24.9.2015
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisesta ja valtioneuvoston asetus lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin muuttamisesta
LUONNOS 28.8.2015

Vammaisfoorumi ry
Handikappforum rf
Finnish Disability Forum

Opetus- ja kulttuuriministeriö
kirjaamo@minedu.fi
vakalainmuutos@minedu.fi

Taustaa

Vammaisfoorumi ry on tutustunut luonnokseen hallituksen esitykseksi laiksi varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisesta ja valtioneuvoston asetukseksi lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin muuttamisesta. Vammaisfoorumi on 32 valtakunnallisen vammaisjärjestön yhteistyöjärjestö, joka jäsenjärjestöjensä kautta edustaa yli 320 000 vammaista ja pitkäaikaissairasta henkilöä. Järjestön kotimainen vaikuttamistoiminta keskittyy vammaisten yhdenvertaisen osallistumisen turvaamiseen.

Esitys koskee kaikkia lapsiperheitä, myös vammaisten lasten tai vammaisten vanhempien perheitä. Vammaisfoorumi huomauttaa, että asian merkityksellisyyden vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriön olisi ollut toivottavaa pyytää lausuntoja myös Vammaisfoorumilta tai yksittäisiltä vammaisjärjestöiltä. Lausuntopyynnön jakelussa oli vain Valtakunnallinen vammaisneuvosto.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuslain pykälää, jossa säädetään subjektiivisesta oikeudesta varhaiskasvatukseen. Lisäksi siinä ehdotetaan muutettavaksi lapsiryhmän lapsien ja henkilöstön suhdelukua. Esityksen tavoitteena todetaan olevan varhaiskasvatusoikeuden turvaaminen jokaiselle lapselle ja perheelle riittävällä tasolla ottaen huomioon talouden realiteetit.

Vammaisfoorumi keskittyy lausunnossaan vammaisten lasten ja heidän perheidensä sekä vammaisten vanhempien perheiden tilanteeseen. Lisäksi se toteaa, ettei hallituksen esityksen valmistelussa ole otettu riittävästi huomioon ehdotuksen lapsivaikutuksia eikä kustannusvaikutuksia. Lapsivaikutukset on arvioitu puutteellisesti muun muassa vammaisten lasten osalta.

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksen taustatekstien mukaan lakimuutos tarkoittaa, että lapsen vanhempien tai muiden huoltajien on ilmoitettava kunnalle varhaiskasvatusoikeuteen vaikuttavista olennaisista muutoksista. Muutoksista tulisi ilmoittaa mahdollisimman pian. Lisäksi kunnan on varhaiskasvatuspaikkaa haettaessa saatava tietää, onko lapsella oikeus kokoaikaiseen vai osa-aikaiseen varhaiskasvatuspaikkaan sekä onko lapsella oikeus esiopetuksen tai perusopetuksen lisäksi osa-aikaiseen varhaiskasvatuspaikkaan.

Esityksen mukaan subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisen piiriin kuuluvalle lapselle voisi hakea laajempaa tai kokoaikaista varhaiskasvatuspaikkaa esittämällä selvityksen sen tarpeesta. Samoin olisi toimittava muutostilanteissa, joissa oikeus lapsen kokoaikaiseen varhaiskasvatuspaikkaan poistuu.

Kynnyksen kokoaikaisen varhaiskasvatuspaikan järjestämiselle tulisi olla matala. Vain poikkeustilanteissa oikeudesta olisi hankittava lisäselvityksiä lapsen huoltajilta tai tarvittaessa muilta viranomaisilta.

Vammaisfoorumi on huolestunut muutosten vaikutuksista. Luonnoksessa ei tarkenneta, millaisia selvityksiä kunnalla on oikeus pyytää. Siinä ei myöskään tarkenneta, mitkä ovat riittäviä selvityksiä, mitkä ovat poikkeustilanteita, kuka kyseisiä selvityksiä pyytää ja käsittelee, kuka tekee päätökset subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisesta tai millä tavoin prosessi etenee tilanteissa, joissa varhaiskasvatuksessa olevan lapsen subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta rajoitetaan.

Vammaisfoorumi huomauttaa, että esitetty muutos on selkeä yhteiskunnallinen kysymys. Kyseessä on vahvaksi säädetyn subjektiivisen oikeuden murtaminen. Toimintatapojen etukäteissuunnittelu ja arviointi sekä yhtenäisyys eri kunnissa on ensiarvoisen tärkeää. Varhaiskasvatukseen liittyvän neuvonnan lisääntymiseen on varauduttava riittävillä resursseilla. Neuvontatyötä tekevillä on oltava vastauksia perheitä askarruttaviin kysymyksiin. Heidän on myös osattava ohjata ja neuvoa erilaisten perheiden erilaisissa tilanteissa (esimerkiksi vammaisten lasten perheet, vammaiset vanhemmat ja vammaisten maahanmuuttajalasten perheet).

Laki varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisesta

11 a §

Pykälässä säädetään subjektiivisesta oikeudesta varhaiskasvatukseen. Esityksen mukaan jatkossa pääsääntönä olisi, että varhaiskasvatusta olisi järjestettävä kaksikymmentä (20) tuntia viikossa. Pykälän momenteissa 2-4 säädettäisiin tilanteista, joissa lapsella olisi oikeus tätä laajempaan varhaiskasvatukseen.

Vammaisfoorumi suhtautuu varauksella subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamiseen. Se näkee esityksessä useita ongelmia ja uhkia vammaisten lasten ja heidän perheidensä sekä vammaisten vanhempien ja heidän lastensa kannalta.

Varhaiskasvatus on tärkeä lapsen kasvua, kehitystä ja osallisuutta edistävä palvelu. Se on tätä etenkin heikoimmassa asemassa oleville lapsille, kuten vammaisille lapsille sisaruksineen. Uhkana on, että lakimuutoksen myötä varhaiskasvatus ei tavoita kaikkia niitä lapsia ja perheitä, joiden olisi tarkoituksenmukaista saada kahtakymmentä tuntia laajempi varhaiskasvatusoikeus. Tämä lisää syrjäytymisriskiä ja kalliimpien korjaavien palvelujen ja tukitoimien tarvetta.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa luetellaan lapsen mahdollisia tuen tarpeita, jotka voisivat olla syitä varhaiskasvatusoikeuden säilymiseen. Vammaisfoorumi edellyttää, että vammaisten lasten kohdalla ei rajoiteta subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta. Kun perheessä on vammainen lapsi ja sinne syntyy pienempi sisarus, vammainen lapsi jää helposti syrjään, koska vauva-aika voi olla hyvinkin raskasta. Tällöin on tärkeää, että vammainen lapsi voi jatkaa varhaiskasvatuksessa, jossa hän saa muun muassa kehitystään auttavaa tukea, sosiaalisia kontakteja ja muuta ikäisilleen ja kehitystasollaan oleville tarkoituksenmukaista toimintaa. Tämä hyödyttää sekä vammaista lasta että koko perhettä ja toimii samalla ennaltaehkäisevänä työnä.

Jos perheessä on lapsia ja sinne syntyy vammainen lapsi tai pieni keskonen, ei perheen vanhempien lasten varhaiskasvatusoikeutta tule rajoittaa. Vammaisen lapsen tai pienen keskosen elämän alku voi kulua sairaalassa tai monenlaisten toimenpiteiden kohteena. Isompien sisarusten paikka ei ole sairaalassa. Heillä on oltava oikeus varhaiskasvatukseen, sillä sen voidaan katsoa olevan lapsen ja perheen edun mukaista.

Maahanmuuttajataustaisissa perheissä varhaiskasvatuksella voi olla tärkeä kotouttava ja lapsen tulevaa koulunkäyntiä helpottava merkitys. Erityisen tärkeää tämä on silloin, kun maahanmuuttajaperheessä on vammainen lapsi. Monissa kulttuureissa vammaiskäsitys ja vammaisten lasten tulevaisuuden näkymät ovat hyvin erilaisia suomalaiseen kulttuuriin verrattuna. On oleellista välittää maahanmuuttajaperheille ajatusta yhdenvertaisuudesta ja vammaisten lasten mahdollisuuksista. Tämä välittyy hyvin esimerkiksi varhaiskasvatuksen kautta.

Koska esimerkkejä ja mahdollisia tilanteita on lukuisia, Vammaisfoorumi esittää, että vammaisilla lapsilla on aina subjektiivinen oikeus kokoaikaiseen varhaiskasvatuspaikkaan. Lisäksi se edellyttää, että on perheen harkinnassa, miten he oikeutta käyttävät. Vastaava oikeus tulee olla perheen vanhemmilla lapsilla tilanteessa, jossa perheeseen syntyy pieni keskonen tai vammainen lapsi. Subjektiivinen oikeus kokoaikaiseen varhaiskasvatuspaikkaan on ennaltaehkäisevää työtä.

Vammaisten vanhempien ja heidän lastensa kohdalla on tarve säilyttää oikeus varhaiskasvatukseen nykyisellään. Jos vanhempi tai huoltaja ei esimerkiksi saa riittävää määrää vammaispalvelulaissa (380/1987) säädetyn henkilökohtaisen avun tunteja, hänellä voi olla huomattavia vaikeuksia suoriutua tavallisesta lapsiperheen arjesta. Kyse ei ole lastensuojelun tarpeesta, vaan siitä, ettei vammaiselle vanhemmalle tai huoltajalle mahdollisteta riittävää ja tarkoituksenmukaista apua. Tällöin vanhempien lasten osallistuminen kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen on ainoa vaihtoehto.

Myös esimerkiksi lievästi kehitysvammaisilla tai vastaavia arjen haasteita omaavilla vanhemmilla on monesti tuen tarpeita, joihin voidaan vastata lapsen kokoaikaisella varhaiskasvatusoikeudella. Käytännössä varhaiskasvatukseen osallistuminen on osoittautunut näille perheille tarkoituksenmukaiseksi ja toimivaksi ennaltaehkäiseväksi tukimuodoksi, joka vähentää tarvetta raskaammille lastensuojelun tukitoimille. Vastaava tarve voi olla muun muassa vanhemmilla, joilla on neurologisten vammojen tai aivovamman tuomia jaksamisen ja toiminnanohjauksen ongelmia. 

Vammaisten vanhempien ja huoltajien tuen tarpeet ovat erilaisia. Tämän vuoksi Vammaisfoorumi esittää, että vammaisten vanhempien tai huoltajien lasten subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta ei rajoiteta.

Pykälän 5 momentin mukaan lapsen vanhempien tai muiden huoltajien on kunnan päättämin määräajoin esitettävä selvitys 1 momentissa säädettyä laajemman varhaiskasvatuksen edellytyksistä. Lisäksi kunta voi perustellusta syystä edellyttää tätä selvitystä myös muulloin. Lisäksi vanhemmilla tai muilla huoltajilla on velvollisuus ilmoittaa varhaiskasvatusoikeuden laajuuteen vaikuttavista muutoksista.

Vammaisfoorumi on huolestunut perheistä, joiden voimavarat eivät riitä selvitysten tekemiseen. Uhkana on, että perheissä, joissa voimavarat ja jaksaminen ovat koetteilla, laajemman varhaiskasvatusoikeuden hakeminen jää tekemättä.  Avoimina kysymyksinä ovat muun muassa kuka auttaa perhettä laajemman varhaiskasvatusoikeuden hakemisessa ja selvityksen tekemisessä, kuka huolehtii perheelle mahdollisesti vaadittavat lisäselvitykset, kuka laatii mahdollisesti vaadittavan hakemuksen tai kuka yleensäkin kertoo perheelle eri vaihtoehdoista ja rohkaisee hakemaan laajempaa varhaiskasvatusoikeutta. Lisäksi on linjattava, miten toimitaan esimerkiksi tilanteissa, joissa perhe odottaa jotain asiantuntijalausuntoa, sillä lausuntojen saaminen voi kestää useita viikkoja. Jos vaaditaan lääkärinlausuntoa, se voi olla maksullinen, joten on mietittävä, kuka vastaa kustannuksista. Koska vauva- ja pikkulapsiperheet ovat myös neuvolan asiakkaita, on selvitettävä, mikä on neuvolan rooli.

Epäselvää on myös se, kuka kunnassa lopulta tekee päätökset. Kunnissa oleva asiantuntemus esimerkiksi vammaisuudesta vaihtelee suuresti. Päätöksiä ei tule tehdä liian ohuen tiedon pohjalta. Päätösten tekemiseen eivät myöskään saa vaikuttaa asenteet tai kunnan tiukka taloustilanne.

Laajemmasta varhaiskasvatusoikeudesta päätettäessä on otettava huomioon YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen edellytys lapsen edun asettamisesta etusijalle. Vammaisten lasten kohdalla on lisäksi otettava huomioon YK:n vammaistenhenkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 7 artikla, joka käsittelee vammaisia lapsia.

Pykälän 8 momentin mukaan oikeus samaan varhaiskasvatuspaikkaan säilyy päiväkodissa ja mahdollisuuksien mukaan perhepäivähoidossa, jos lapsen varhaiskasvatusaika muuttuu 1–4 momentissa säädetyllä tavalla.

Vammaisfoorumi kannattaa pykälän 8 momenttia. Se pitää täysin kohtuuttomana, jos vammaisen lapsen tai vammaisten vanhempien tai huoltajien lapsen varhaiskasvatuspaikka muuttuu subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisen vuoksi. Samoin tilanne on kohtuuton, jos päivähoitopaikka muuttuu subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisen purkautumisen vuoksi.

Vammaisen lapsen kannalta on välttämätöntä, että varhaiskasvatuspaikka säilyy entisenä, ryhmä on tuttu ja varhaiskasvatus säännöllistä. Säännöllisyys voi olla kokoaikaista tai eri tavoin järjestettyä osa-aikaista (osapäivä, osaviikko tai muuta vastaavaa). Lisäksi vammaisen lapsen varhaiskasvatuspaikan henkilöstö on useimmiten saanut koulutusta vammaisen lapsen ohjaukseen sekä kasvun ja kehityksen tukemiseen. Jos varhaiskasvatuspaikka muuttuu, tätä koulutusta on annettava uuden varhaiskasvatuspaikan henkilöstölle.

Esimerkiksi liikunta- tai näkövammaisten vanhempien voi olla mahdotonta kulkea johonkin toiseen varhaiskasvatuspaikkaan. Se ei välttämättä ole esteetön tai näkövammainen ei pysty liikkumaan itsenäisesti vieraassa ympäristössä.

11 b §

Pykälään esitettävän uuden 2 momentin mukaan varhaiskasvatusta ei ole järjestettävä, kun lapsi ennen oppivelvollisuusikää osallistuu perusopetuslaissa tarkoitettuun esiopetukseen tai perusopetukseen. Varhaiskasvatusta on kuitenkin ennen oppivelvollisuuden alkamista järjestettävä osa-aikaisesti, jos lapsella on oikeus 11 a §:n 1 momentissa säädettyä laajempaan varhaiskasvatukseen.

Vammaisfoorumi toistaa yllä 11 a §:n kohdalla esittämänsä näkökulmat.

Valtioneuvoston asetus lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 § 1 momentin muuttamisesta

Esityksen mukaan päiväkodissa tulee hoito- ja kasvatustehtävissä olla vähintään yksi henkilö, jolla on sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005), sellaisena kuin se on voimassa tammikuun 1 päivänä 2013, 7 tai 8 §:ssä säädetty ammatillinen kelpoisuus, enintään kahdeksaa kokopäivähoidossa olevaa kolme vuotta täyttänyttä lasta kohden.

Vammaisfoorumi huomauttaa, että asetusmuutoksen perustelumuistioluonnoksessa on harhaanjohtava toteamus. Sen mukaan laskelmissa on oletettu, ettei henkilöstömitoituksen muutos koske erityisen hoidon ja kasvatuksen tarpeessa olevia lapsia. Todellisuudessa esitettävät muutokset kasvattavat myös lapsiryhmiä, joissa näitä lapsia on. Tämä siitäkin huolimatta, että kyseiset lapset on yhä päivähoitoasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaisesti otettava huomioon hoidettavien lasten tai ryhmän aikuisten lukumäärässä tai osoitettava lapselle avustaja.

Mikäli esitetty muutos hyväksytään, myös ryhmät, joissa on vammainen tai muutoin erityistä tukea tarvitseva lapsi, kasvavat. Tämä tapahtuu esimerkiksi siten, että tällä hetkellä vammainen tai erityistä tukea tarvitseva lapsi on kahden paikalla, jolloin ryhmässä on 20 lasta. Esitetyn muutoksen jälkeen samassa ryhmässä voi vastaavassa tilanteessa olla 23 lasta. Vammaisfoorumi näkee tässä uhkan inkluusioperiaatteen unohtumiselle ja sille, että varhaiskasvatukseen perustetaan nykyistä enemmän erillisiä lapsiryhmiä vammaisille tai erityistä tukea tarvitseville lapsille.

Vammaiset ja erityistä tukea tarvitsevat lapset kärsivät todennäköisesti eniten siitä, ettei varhaiskasvatuksen henkilöstöllä ole ryhmäkokojen kasvaessa aikaa ottaa riittävästi huomioon yksittäisten lasten tarpeita. Lisäksi lapsiryhmien hälyisyys tulee lisääntymään, mikä kuormittaa esimerkiksi kehitysvammaisia ja autismin kirjon lapsia, jotka tarvitsevat selkeät raamit toiminnalleen sekä toimintaympäristön, joka ei ylikuormita heidän aistejaan.

Vammaisfoorumi esittää, että vammaisten ja erityistä tukea tarvitsevien lasten varhaiskasvatuksen laadun varmistamiseksi lapsiryhmien koosta tilanteissa, joissa ryhmässä on vammainen tai erityistä tukea tarvitseva lapsi, säädetään nykyistä tarkemmin. Jos lapsiryhmän lasten ja henkilöstön suhdeluku nousee esitetyn mukaisesti 1/8:aan, Vammaisfoorumi esittää, että ryhmäkoko saa olla enintään 20 tilanteissa, joissa ryhmässä on vammainen tai erityistä tukea tarvitseva lapsi.

Lisäksi Vammaisfoorumi edellyttää, että osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa olevien lasten lukumäärä otetaan huomioon ryhmäkoosta säädettäessä. Esityksessä on riski, että ryhmäkoot ovat tosiasiassa paljon esitettyjä suurempia, kun mukana ovat myös osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa olevat lapset, jotka ovat läsnä vaihtelevasti.

Lausunnon keskeinen sisältö

  • Vammaisfoorumi suhtautuu varauksella subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamiseen ja on huolestunut muutosten vaikutuksista. Se näkee esityksessä ongelmia ja uhkia vammaisten lasten ja heidän perheidensä sekä vammaisten vanhempien ja heidän lastensa kannalta.
  • Hallituksen esityksen luonnoksessa ei tarkenneta, millaisia selvityksiä kunnalla on oikeus pyytää. Siinä ei myöskään tarkenneta, mitkä ovat riittäviä selvityksiä, millä edellytyksillä voidaan pyytää lisäselvityksiä huoltajilta tai muilta viranomaisilta, kuka kyseisiä selvityksiä pyytää ja käsittelee, kuka tekee päätökset subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisesta tai millä tavoin prosessi etenee tilanteissa, joissa varhaiskasvatuksessa olevan lapsen subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta rajoitetaan.
  • Lakimuutoksen tuomien uusien toimintatapojen etukäteissuunnittelu ja arviointi sekä yhtenäisyys eri kunnissa on ensiarvoisen tärkeää. Varhaiskasvatukseen liittyvän neuvonnan lisääntymiseen on varauduttava riittävillä resursseilla. On myös osattava ohjata ja neuvoa erilaisten perheiden erilaisissa tilanteissa.
  • Vammaisfoorumi esittää, että vammaisilla lapsilla on aina subjektiivinen oikeus kokoaikaiseen varhaiskasvatuspaikkaan. Lisäksi se edellyttää, että on perheen harkinnassa, miten he oikeutta käyttävät. Vastaava oikeus tulee olla perheen vanhemmilla lapsilla tilanteessa, jossa perheeseen syntyy pieni keskonen tai vammainen lapsi.
  • Vammaisfoorumi esittää, että vammaisten vanhempien tai huoltajien lasten subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta ei rajoiteta.
  • Kun subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisen piiriin kuuluvalla lapsella on tarve laajempaan varhaiskasvatukseen, perheen on esitettävä selvitys sen tarpeesta. Uhkana on, että perheissä, joissa voimavarat ja jaksaminen ovat koetteilla, varhaiskasvatusoikeuden hakeminen jää tekemättä.
  • Vammaisfoorumi kannattaa 11 a §:n 8 momenttia.
  • Ryhmäkokoon esitettävät muutokset kasvattavat tosiasiassa myös niitä ryhmiä, joissa on vammainen tai erityistä tukea tarvitseva lapsi. Tätä ei ole otettu huomioon asetusmuutoksessa.
  • Vammaisfoorumi esittää, että vammaisten ja erityistä tukea tarvitsevien lasten varhaiskasvatuksen laadun varmistamiseksi lapsiryhmien koosta tilanteissa, joissa ryhmässä on vammainen tai erityistä tukea tarvitseva lapsi, säädetään nykyistä tarkemmin. Jos lapsiryhmän lasten ja henkilöstön suhdeluku nousee esitetyn mukaisesti 1/8:aan, Vammaisfoorumi esittää, että ryhmäkoko saa olla enintään 20 tilanteissa, joissa ryhmässä on vammainen tai erityistä tukea tarvitseva lapsi.

Lisätietoja

Näkövammaisten Keskusliitto ry, koulutuspoliittinen suunnittelija Sari Kokko 050 401 5802 sari.kokko@nkl.fi

Vammaisfoorumi ry


Kalle Könkkölä
va. puheenjohtaja

Pirkko Mahlamäki
pääsihteeri