Vam­mais­foo­ru­min lau­sun­to oi­keus­mi­nis­te­riön työ­ryh­män ra­por­tis­ta: ”Asiak­kaan­suo­jan ke­hit­tä­mi­nen jul­ki­sis­sa hy­vin­voin­ti­pal­ve­luis­sa”

13.6.2011

Vammaisfoorumi ry
Handikappforum rf
Finnish Disability Forum

Oikeusministeriö
oikeusministeriö@om.fi

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 11.4.2011 (OM 2/471/2009)

Asia: Lausunto oikeusministeriön työryhmän raportista:

”Asiakkaansuojan kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa”

(Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 13/2011)

Yleistä

Vammaisfoorumi kiittää mahdollisuudesta lausua hyvinvointipalvelutyöryhmän laatimasta raportista. Vammaisfoorumi edustaa 28 jäsenjärjestöä, joissa on yhteensä jäsenenä noin 320 000 vammaista ja pitkäaikaissairasta henkilöä.

Vammaisfoorumi pitää työryhmän esityksiä lähtökohtaisesti kannatettavina ja raportin sisältöä oikeasuuntaisena. Vammaisfoorumi yhtyy työryhmän näkemykseen siitä, että on perusteltua lähentää julkisen hyvinvointipalvelun asiakkaan asemaa vastaavanlaisen palvelun yksityiseltä elinkeinonharjoittajalta hankkivan kuluttajan asemaan. Esimerkiksi sosiaalihuollon asiakkaan (mm. vammaisen henkilön) oikeussuojan kannalta on merkityksellistä, että häntä kohdellaan samalla tavalla ja hänellä on käytössään samanlaiset oikeuskeinot riippumatta siitä mikä taho palvelun tuottaa. Asiakkaansuojan sääntelyn kehittäminen on erityisen tärkeää, koska palvelujen järjestämisvastuussa olevat tahot ostavat enenevissä määrin hyvinvointipalveluja yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Tässä kehityskulussa voidaan asiakkaansuojan ja oikeusturvan parantamista pitää erityisen tarpeellisena.

Seuraavassa esitämme muutamia näkemyksiä uudistusten vaikutuksista ja huomioitavista seikoista lähinnä vammaisten ja pitkäaikaissairaiden asiakkaiden näkökulmasta.

Sääntelymalli

Vammaisfoorumi katsoo, että asiakkaansuojasta on selkeyden ja läpinäkyvyyden vuoksi perusteltua säätää erillisessä laissa. Hajautettu sääntelymalli tekisi esimerkiksi sosiaalihuollon lainsäädännöstä sekavan ja etenkin asiakkaan kannalta vaikeasti hallittavan. Näin ollen työryhmän luonnosta yhdeksi erilliseksi laiksi ”asiakkaansuojasta julkisissa ja eräissä muissa sosiaali-, terveys-, kuntoutus- ja koulutuspalveluissa” voidaan pitää hyvänä pohjana lainsäädäntöhankkeen jatkotyöskentelyä ajatellen ja hanketta toteutettaessa.

Oikeussuojan kehittäminen ja oikeusvaikutukset

Vammaisfoorumi katsoo, että erityisesti haavoittuvammassa ja heikoimmassa asemassa oleville henkilöille on hyvin tärkeää luoda selkeät säännökset siitä, kenen puoleen asiakas voi kääntyä ja mitkä hänen oikeutensa ovat palvelun ollessa puutteellinen. Kehittämisen tarve koskee työryhmän esityksen mukaisesti mm. palveluiden markkinointia, oikeutta saada virhe oikaistua, oikeutta saada maksu alennetuksi sekä ehkä tärkeimpänä asiakkaan oikeutta vahingonkorvaukseen. Olennainen kehittämistarve koskee menettelyreittejä, neuvontaa ja riidanratkaisujärjestelmää, joita asiakas voi käyttää muun muassa palvelun virhetilanteessa.

Mahdolliset tulevat oikeusvaikutukset lakisääteisten vammaispalveluiden asiakkaiden oikeusturvan ja asiakkaansuojan vahvistamisesta jää työryhmän ehdotusten osalta joiltain osin näennäiseksi. Vammaispalvelulaki poikkeaa muista aineellisista sosiaalihuoltoon liittyvistä erityislaeista huomattavasti siltä osin, että se sisältää poikkeuksellisen monta subjektiivista oikeutta vaikeavammaiselle samalla kuin pääsääntöisesti palveluista ei ole oikeutta periä asiakasmaksulain perusteella asiakasmaksuja, lukuun ottamatta vaikeavammaisten kuljetuspalveluita. Tämän lisäksi vammaispalvelulaissa säädettyjen palvelujen ja tukitoimien myöntäminen ei perustu varallisuusharkintaan, mikä näkyy myös palveluiden maksuttomuudessa. Vammaispalveluja käyttävien henkilöiden kohdalla korostuukin erityisesti vahingonkorvauksen merkitys palvelun virhetilanteessa.

Markkinointi

Työryhmän esittämää 3 §:n mukaista markkinointisäännöstä voidaan pitää lähtökohdiltaan hyvänä, koska tällä hetkellä julkisten palvelujen markkinoinnista ei ole vastaavanlaista sääntelyä kuin kuluttajapuolella.

Kuitenkaan lakisääteisissä vammaispalveluissa, lukuun ottamatta palvelusetelillä järjestettyä henkilökohtaista apua, ei palvelun markkinoinnilla ole suurta merkitystä, koska asiakkaalla ei lähtökohtaisesti ole oikeutta valita palveluntuottajaa vaan valinta tapahtuu viranomaispäätöksellä.

Palvelun virheen arviointi

Vammaisfoorumi haluaa korostaa palvelusuunnitelman merkitystä virheen arvioinnissa. Vammaispalvelulain 3 a §:n 2 momentin mukaan vammaisen henkilön tarvitsemien palvelujen ja tukitoimien selvittämiseksi on ilman aiheetonta viivytystä laadittava palvelusuunnitelma siten kuin sosiaalihuollon asiakaslain 7 §:ssä säädetään. Palvelusuunnitelman laadinta nostettiin asetuksesta lain tasolle 1.9.2009 vammaispalvelulain osauudistuksen yhteydessä. Lakiuudistuksen yhteydessä palvelusuunnitelman roolia korostettiin kaikkinensa vammaispalveluita järjestettäessä, toteutettaessa ja palvelun tasoa ja laatua määriteltäessä. Hallituksen esityksessä 166/2008 nimenomaisesti painotetaan yksilöllisen avuntarpeen huomioimista vammaispalveluita järjestettäessä. Kyse on siis yksilöllisten palveluiden järjestämisestä, jotka poikkeavat yleisesti kansalaisille järjestettävistä sosiaali- ja terveyspalveluista.

Palvelusuunnitelman merkityksellä on erityisen korostunut rooli palvelun laadun arvioinnissa, jonka mittapuu on yksilölliseen vammaan tai pitkäaikaiseen sairauteen edellyttämän tarpeen mukainen vastaavuus. Kyse on lainmukaisen vaatimuksen täyttämisestä viranomaispuolelta. Vaikka palvelusuunnitelma ei ole juridisesti sitova asiakirja, sillä on olennaista merkitystä kartoitettaessa asianmukaisia ja sopivia palveluita asiakkaalle. Näkemyksemme mukaan palvelusuunnitelmaan kirjatuilla seikoilla tulisi olla selvä vaikutus arvioitaessa palvelun asianmukaisuutta ja sitä onko palvelu suoritettu ammattitaitoisesti ja huolellisesti. Palvelujen tuottajat (esimerkiksi asumispalveluissa) antavat usein myös erilaisia palvelusitoumuksia/lupauksia hyvinvointipalvelun asiakkaalle, vaikka asiakas ei itse maksaisi palvelua eikä sinänsä olisi sopimuksen osapuoli. Tällaisilla palvelulupauksilla voi myös olla merkitystä hyvinvointipalvelun virhettä arvioitaessa.

Palvelusuunnitelmalla on korostuneesti oikeudellista merkitystä palvelun virhettä arvioitaessa vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua järjestettäessä. Palvelu on vaikeavammaiselle asiakkaalle subjektiivinen oikeus. Henkilökohtaisen avun järjestämistavan valinta, määrä, laatu, toteuttamistapa todetaan kirjallisesti nimenomaisesti yksilöllisesti asiakkaalle laaditussa palvelusuunnitelmassa. Lisäksi on huomioitava, että laki antaa erityyppisiä variaatioita viranomaiselle järjestää laissa mainittua henkilökohtaista apua edelleen vammaispalvelulain 8 d §:n mukaisesti siten, kuin siinä on eri järjestämistavat lueteltu. Hallituksen esityksessä 166/2008 on nimenomaan mainittu, että palvelusuunnitelmasta on käytävä riittävän yksityiskohtaisesti ilmi ne asiakkaan yksilölliseen avuntarpeeseen ja elämäntilanteeseen liittyvät seikat, joilla on merkitystä palvelujen sisällöstä, järjestämistavasta ja määrästä päätettäessä. Lähtökohtaisesti palvelusuunnitelmaan kirjattuja seikkoja ei tulisi ilman perusteltua syytä sivuuttaa päätöksenteossa.

Palvelun myöntäminen päätetään yksilöllisellä hallintopäätöksellä, mutta palvelun sisältö, järjestämistapa, laatu, laajuus ja määrä todetaan palvelusuunnitelmassa, joka lakiteknisesti on vammaispalvelulain osauudistuksen yhteydessä vuonna 2009 liitetty henkilökohtaista apua koskevaan yksilöpäätökseen. Tämän johdosta palvelusuunnitelma kuvaa palvelun laatua, sisältöä, laajuutta, määrää, jonka arviointi on välttämätöntä palvelun virheen arvioinnissa.

Lisäksi sosiaalipalveluiden järjestämisen ja toteuttamisen asianmukaisuutta/laatua arvioitaessa voidaan käyttää yleisinä kriteereinä erilaisia valtakunnallisia laatusuosituksia. Laatusuositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta niitä voidaan pitää asianmukaisten palvelujen mittapuuna.

Laatusuositukset toimivat apuvälineinä arvioitaessa, onko jokin tietty palvelu suoritettu palvelutyyppiä koskevien yleisten vaatimusten mukaisesti. Ensisijaisina laadun arviointikriteereinä ovat lainsäädännössä palvelulle asetetut vaatimukset. Koska esim. sosiaali- ja terveydenhuollossa ei ole kovin yksityiskohtaista sääntelyä palvelujen laadun arvioinnin tueksi, vaan kyse on puiteluontoisesta lakiin perustuvasta velvoitteesta julkiselle vallalle, voidaan palvelusuunnitelmien, laatusuositusten ja muiden palvelukriteerin merkitystä pitää korostuneempana. Näin on erityisesti lakisääteisteisten sosiaalipalveluiden puolella.

Terveydenhuollon puolella sovellettavissa ovat valtakunnalliset Käypä hoito –suositukset yksittäisten sairauksien diagnostiikan ja hoidon vaikuttavuudesta. Suositukset eivät kuitenkaan korvaa lääkärin tai muun terveydenhuollon ammattilaisen omaa arviota yksittäisen potilaan parhaasta mahdollisesta diagnostiikasta ja hoidosta hoitopäätöksiä tehtäessä.

Sosiaali- ja terveydenhuollonpalveluiden laatusuosituksissa korostuu oikeudenmukaisuusperiaate, jonka mukaan palvelujen saatavuuden tulisi olla samankaltaisissa palvelutilanteissa kansalaisille yhdenvertainen. Perustuslakimme edellyttää, että kansalaisia on kohdeltava yhdenvertaisesti. Tasa-arvoa on, että asuinpaikkakunnasta riippumatta kukin saa samanlaista kohtelua ja palvelua samanlaisissa tilanteissa. Suositusten perusperiaate on asiakaslähtöisyys.

Maksun alentaminen

Työryhmän esittämää 7 §:n mukaista säännöstä (asikas)maksun alentamisesta voidaan pitää lähtökohdiltaan hyvänä laajemmin julkisten hyvinvointipalvelujen, kuten esimerkiksi terveyspalvelujen ja yleisten sosiaalipalvelujen, osalta.

Maksun alentamisen oikeussuojavaikutusten osalta tällä ei ole kuitenkaan merkittävää vaikutusta vammaispalvelulain mukaisiin palveluihin. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n maksuttomiksi sosiaalipalveluiksi on säädetty; kuntoutusohjaus, sopeutumisvalmennus sekä muut tämän lain tarkoituksen toteuttamiseksi tarpeelliset palvelut, tulkkipalvelut, päivätoiminta kuljetusta ja ateriointia lukuun ottamatta, henkilökohtainen apu sekä palveluasumiseen liittyvät erityispalvelut sekä henkilön vammaispalvelulain mukaisten palvelujen ja tukitoimien selvittämiseksi osoitetut lääkärin tai muun asiantuntijan tutkimuksesta aiheutuneet kulut.

Vahingonkorvaus

Vammaisfoorumi pitää työryhmän esittämällä tavalla asiakkaan kannalta vahingonkorvauslakia edullisemman korvaussääntelyn kehittämistä perusteltuna.

Tämän lisäksi haluamme tuoda esille erään vahingonkorvauksen arviointiin liittyvän erityispiirteen vaikeavammaisten henkilöiden osalta. Vammaispalvelulain perusteella järjestettävistä palveluista henkilökohtainen apu, palveluasuminen, kuljetuspalvelut, tulkkipalvelut sekä päivätoiminta ovat jatkuvaluonteisesti järjestettävissä olevia palveluita. Erityisesti henkilökohtainen apu ja palveluasuminen palveluna ovat jopa ympärivuorokautista jatkuvaa palvelutapahtumaa. Näin ollen esimerkiksi palvelussa olevan virheen oikaisu ei useinkaan ole mahdollista. Saamatta jäänyttä tai epäonnistunutta palvelutapahtumaa ei voi siis korvata uudella suorituksella. Palvelu on myös asiakkaalle maksutonta.

Asiakkaat ovat vaikeavammaisia, heikoimmassa asemassa olevia kansalaisia, joiden välttämättömien vähimmäisturvan vuoksi lainsäätäjä on säätänyt em. korotetun lainvoiman, eli subjektiivisen oikeuden. Tällä palveluiden asiakasryhmällä ei ole muuta vaihtoehtoa, kuin kääntyä vammaispalveluiden puoleen palveluita saadakseen. Näin ollen normaali kuluttajuuden mittapuu ja kuluttajaoikeudelliset konstruktiot eivät sovi tämän ryhmän palveluihin. Vaikeavammaisista valtaosa elää perustoimeentulon varassa kansaneläkkeellä. Näin ollen tällä asiakasryhmällä ei ole konkreettisia mahdollisuuksia palvelun virheen syntytilanteessa hakea palvelua yleisiltä markkinoilta. Palvelut eivät myöskään ole yleisesti saatavilla, niiden erityisluonteen takia. Näistä syistä vaikeavammainen asiakas ei palvelun virhetilanteessa kykene myöskään kompensoimaan virhettä hankkimalla palvelua markkinoilta. Näin ollen myöskään taloudellisten kulujen syntymistä asiakkaalle ei realisoidu. Vahinko on pääsääntöisesti esim. henkilökohtaisen avun tai palveluasumiselle annetun palvelun puutteessa esim. avun saamatta jättämistilanteissa rinnastettavissa vapaudenriisto- tai heitteillejättö tyyppisiin tunnusmerkistöihin.

Näin ollen näkisimme perustelluksi huomioida palvelun subjektiivisen oikeuden luonteen vahingonkorvauksen määräytymisen arvioinnissa. Perustuslain 19 §:n 1 momentissa taattu oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on poikkeus pääsäännöstä, jonka mukaan perustuslain TSS-oikeussäännökset eivät perusta välittömiä subjektiivisia oikeuksia. Lähtökohtana on, että tämä oikeus ei ole riippuvainen täydentävistä alemmantasoisista säännöksistä, vaan välttämättömän toimeentulon tai huolenpidon tarpeessa oleva voi perustaa vaatimuksensa suoraan perustuslain säännökseen. Esimerkiksi vammaispalvelulain perusteella järjestettävä vaikeavammaisen henkilökohtainen apu on laissa todettu kuuluvan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisiin oikeuksiin.

Subjektiivisissa oikeuksissa on kyse laillisuusharkinnasta vrt. tarveharkinta. Koska lainsäätäjä on subjektiivisen oikeuden säätämisvaiheessa poikkeuksellisesti arvioinut asiakkaiden yhdenvertaisuuden ja palveluiden toteutumisen osalta välttämättömäksi säätää näin vahvasta oikeusturvasta suhteessa määrärahasidonnaisiin palveluihin, olisi tätä myös relevanttia arvioida tässä tilanteessa syntyneen palveluvirheen ja siitä palvelunsaajalle syntyvään aineettomaan vahinkoon.

Neuvonta ja riidanratkaisu

Jotta julkisen hyvinvointipalvelun asiakkaan oikeudet voisivat toteutua täysimääräisesti, hänen tulee olla tietoinen oikeuksistaan ja käytettävistä menettelyreiteistä. Esimerkiksi palvelun virhetilanteessa hänen tulee saada riittävää neuvontaa. Tämän vuoksi työryhmän esitystä yhteistyön tiivistämisestä kuluttajaneuvonnan ja potilas/sosiaaliaaliasiamiesten välillä voidaan pitää hyvin tarpeellisena. Edellä mainittujen tahoja tulee myös kouluttaa ja tiedottaa asiakkaan oikeuksien vahvistuessa.

Asiakkaan näkökulmasta myös kevyitä ja edullisia riidanratkaisukeinoja voidaan pitää perusteltuina unohtamatta kuitenkaan keinojen tosiasiallisen tehokkuuden vaatimusta. Kuluttajariitalautakunnan tyyppisen kevyen riidanratkaisujärjestelmän kehittäminen on kannatettava ratkaisu. Tässä yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon se, että riidanratkaisuelimelle osoitetaan toimintaan riittävät resurssit ja asiantuntemus.

Lopuksi

Vammaisfoorumi toivoo, että oikeusministeriön työryhmän esitykset johtavat mahdollisimman pian jatkovalmisteluun ja konkreettiseen lainsäädäntöesitykseen, jolla julkisen hyvinvointipalvelun asiakkaan asemaa tullaan selkeyttämään ja parantamaan. Kyseistä hanketta valmisteltaessa on otettava huomioon myös julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskeva oikeusministeriön lainsäädäntöhanke, jotta asiakkaan oikeusturvakysymykset tulee arvioitavaksi myös tilanteessa, jossa käytetään julkista valtaa. Valmisteluissa on otettava huomioon myös perus- ja ihmisoikeusnormiston (esim. YK:n vammaissopimus CRPD) asettamat velvoitteet yhdenvertaisuuden ja oikeusturvan tosiasiallisen toteutumisen osalta.

Helsingissä kesäkuun 13. päivänä 2011

VAMMAISFOORUMI RY

Merja Heikkonen
puheenjohtaja

Pirkko Mahlamäki
pääsihteeri

Lisätiedot: lakimies Juha-Pekka Konttinen, Kynnys ry

p. 045 7731 0106, email: juha-pekka.konttinen@kynnys.fi